O Projeto de Lei nº 6.204/2019, pronto para votação pela Comissão de Constituição e Justiça do Senado Federal na forma do substitutivo do Senador Rogério Carvalho, institui um modelo de execução civil extrajudicial que representa uma das mais profundas transformações do processo civil brasileiro desde a entrada em vigor do Código de Processo Civil de 2015.
O pano de fundo é conhecido: a falta de efetivação da satisfação do crédito.
Os números do Conselho Nacional de Justiça revelam uma realidade conhecida por todos os operadores do Direito. Ao final de 2024, mais de 80 milhões de processos aguardavam desfecho na Justiça brasileira. Mais da metade dos processos pendentes em primeiro grau encontrava-se na fase de execução. Em alguns tribunais, como o Tribunal de Justiça de São Paulo, esse percentual alcança patamares ainda mais expressivos. O tempo médio de tramitação das execuções supera em mais de dois anos o das ações de conhecimento.
A execução é, portanto, o principal gargalo do sistema de justiça brasileiro.
O diagnóstico não é novo. O que talvez seja novo é a disposição do legislador de enfrentar o problema por meio de uma mudança estrutural do modelo vigente.
Parte das críticas ao projeto sustenta que ele deveria prever maior supervisão judicial sobre penhoras, avaliações e atos expropriatórios.
A preocupação é compreensível.
Contudo, existe um risco inverso que também não pode ser ignorado. Se a solução para a crise da execução consistir em reproduzir, no ambiente extrajudicial, os mesmos controles prévios existentes na execução judicial, a reforma terá fracassado antes mesmo de entrar em vigor.
O propósito da proposta é justamente deslocar para o agente de execução a prática dos atos executivos ordinários e reservar ao Poder Judiciário a solução das controvérsias efetivamente litigiosas. Reintroduzir sucessivas autorizações judiciais ou ampliar os espaços de intervenção prévia significaria recriar, sob outra roupagem, os mesmos gargalos que se pretende eliminar.
Isso não significa, evidentemente, supressão do controle de legalidade.
O acesso ao Poder Judiciário permanece integralmente preservado por força do art. 5º, XXXV, da Constituição Federal. Qualquer ilegalidade praticada pelo agente de execução continuará sujeita à revisão jurisdicional mediante provocação da parte interessada.
O verdadeiro desafio é outro.
A questão central não é garantir acesso à jurisdição, mas evitar que a litigiosidade que hoje paralisa a execução judicial seja simplesmente transferida para uma sucessão de impugnações judiciais contra os atos praticados pelo agente de execução.
O sucesso da reforma dependerá menos da existência de mecanismos de controle e mais da capacidade do sistema de desestimular a litigância meramente protelatória.
Nesse ponto, o projeto ainda pode avançar.
O mérito estrutural da proposta não afasta a necessidade de aprimoramentos. Identificamos, a seguir, pontos que merecem reflexão mais profunda.
O art. 26 do substitutivo estabelece emolumentos entre 6% e 10% do valor total da dívida, delegando aos Estados e ao Distrito Federal a definição das tabelas dentro dessa faixa.
O problema é que a incidência de percentuais lineares pode tornar o procedimento economicamente irracional nos créditos de maior valor. Uma execução envolvendo uma dívida de R$ 10 milhões, por exemplo, pode gerar emolumentos de cerca de R$ 1 milhão. Em situações como essa, a execução judicial tradicional tende a permanecer economicamente mais atraente para grandes credores.
O resultado seria paradoxal: a reforma perderia adesão exatamente nos casos em que o impacto desafogador sobre o Judiciário poderia ser mais relevante.
Além disso, a ausência de critérios objetivos para a regulamentação estadual pode gerar assimetrias significativas entre as unidades da federação, contrariando a própria lógica de padronização nacional que inspira o projeto.
Um modelo escalonado, com alíquotas decrescentes por faixas de valor, combinado com piso e teto absolutos em reais, seria mais compatível com os objetivos da proposta.
Talvez a omissão mais relevante do substitutivo esteja relacionada ao incidente de desconsideração da personalidade jurídica. O projeto nada dispõe sobre a forma como esse incidente deverá ser processado no âmbito da execução extrajudicial.
A lacuna é particularmente significativa porque grande parte das execuções envolve pessoas jurídicas e porque a desconsideração tornou-se um instrumento recorrente na busca pela efetividade da tutela executiva.
O problema é que o incidente previsto nos arts. 133 a 137 do CPC pressupõe contraditório, produção probatória e decisão judicial. Trata-se, portanto, de procedimento essencialmente cognitivo, cuja compatibilidade com a lógica extrajudicial não é evidente. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é rigorosa quanto à observância dos requisitos materiais e procedimentais da desconsideração da personalidade jurídica, o que torna ainda mais importante a definição de um procedimento claro para sua aplicação no novo modelo.
Seria recomendável que o texto previsse expressamente a suspensão da execução extrajudicial e a remessa do incidente ao juízo competente, com disciplina clara quanto aos efeitos dessa remessa e ao posterior aproveitamento dos atos já praticados.
O substitutivo permite a conversão de execuções judiciais em andamento para o rito extrajudicial. A medida é importante para ampliar o alcance da reforma, mas a disciplina normativa ainda parece insuficiente.
O texto não esclarece, por exemplo, o destino de penhoras já efetivadas, de embargos pendentes, de leilões designados ou de incidentes processuais em curso. Também não enfrenta adequadamente os reflexos da conversão sobre a prescrição intercorrente e sobre a validade dos atos constritivos anteriormente praticados.
A tendência natural é que essas dúvidas sejam resolvidas pela jurisprudência. O problema é que justamente esse esforço interpretativo poderá gerar litigiosidade adicional no momento inicial de implementação da reforma.
Uma disciplina mais detalhada, dedicada especificamente à conversão, com regras claras sobre o estado dos atos já praticados, os efeitos sobre incidentes pendentes e os critérios para o aproveitamento ou a renovação de medidas constritivas, reduziria significativamente esse risco.
Sob a perspectiva da análise econômica do direito, o sucesso da execução extrajudicial dependerá menos da estrutura institucional escolhida e mais da qualidade dos incentivos criados para induzir o comportamento das partes.
O substitutivo acerta ao prever um mecanismo de incentivo positivo: havendo pagamento integral no prazo concedido ao devedor, os honorários advocatícios serão reduzidos pela metade. Trata-se de técnica legislativa que busca premiar a satisfação espontânea da obrigação e reduzir os custos de transação envolvidos na cobrança.
O problema é que o projeto praticamente não contempla o outro lado da equação. Ao contrário do que ocorre no cumprimento de sentença regulado pelo art. 523, § 1º, do CPC, não há previsão de multa ou de majoração significativa dos encargos em razão do não pagamento voluntário. O devedor que opta por resistir à execução enfrenta consequências econômicas relativamente modestas, em comparação às existentes na execução judicial.
A ausência de um incentivo negativo suficientemente robusto pode comprometer a própria eficiência do modelo. Em termos econômicos, o devedor racional compara o custo imediato do pagamento ao custo esperado da resistência. Se a diferença entre essas alternativas for pequena, a tendência é que aumente o número de casos que avançarão para as fases de penhora, avaliação e expropriação.
Assim, a combinação entre incentivo positivo (redução dos honorários em caso de pagamento tempestivo) e incentivo negativo (multa e majoração dos honorários em caso de resistência injustificada, nos moldes do art. 523, § 1º, do CPC, mas calibrada à natureza extrajudicial do procedimento) tende a produzir melhores resultados do que a utilização isolada de qualquer uma dessas ferramentas.
O projeto preserva corretamente o controle jurisdicional sobre os atos praticados pelo agente de execução. O que ele não faz é criar mecanismos suficientemente claros para desestimular impugnações manifestamente protelatórias — e essa omissão pode comprometer parte relevante dos ganhos de eficiência que a reforma promete.
O principal desafio da execução extrajudicial talvez não esteja na constitucionalidade do modelo nem na capacidade operacional dos tabelionatos. O verdadeiro teste será verificar se o sistema conseguirá evitar a reprodução, sob nova roupagem, da litigiosidade que hoje caracteriza a execução judicial. Embargos, impugnações, incidentes patrimoniais, discussões sobre impenhorabilidade, alegações de excesso de execução e controvérsias envolvendo terceiros continuarão a existir. A diferença é que essas discussões deixarão de surgir no início do procedimento e passarão a surgir a partir dos atos praticados pelo agente de execução.
A experiência forense demonstra que parte considerável da morosidade das execuções decorre da multiplicação de incidentes sem efetiva relevância jurídica, utilizados exclusivamente como instrumento de atraso na satisfação do crédito. Se o novo sistema for capaz de reservar ao Poder Judiciário apenas os conflitos efetivamente relevantes, haverá ganho expressivo de eficiência. Se, ao contrário, cada ato praticado pelo agente de execução der origem a sucessivas intervenções judiciais, parte importante dos benefícios esperados será neutralizada.
O problema, portanto, não é a existência do controle jurisdicional — que é constitucionalmente inafastável —, mas a ausência de instrumentos que desincentivem seu uso abusivo.
Uma alternativa a ser debatida seria a previsão de consequências econômicas específicas para impugnações manifestamente infundadas ou protelatórias, inclusive com majoração de honorários, multa processual ou exigência excepcional de garantia/caução, sempre preservadas as hipóteses de gratuidade, matérias de ordem pública e plausibilidade jurídica relevante. O parâmetro poderia ser calibrado proporcionalmente ao valor do ato impugnado, com poder ao juiz de dispensá-lo quando o fundamento da impugnação envolver matéria de ordem pública ou vício formal grave.
O PL nº 6.204/2019 representa uma resposta legislativa consistente ao principal gargalo do sistema de justiça brasileiro. O modelo é constitucionalmente sustentável, institucionalmente adequado e alinhado à tendência consolidada de desjudicialização. As lacunas identificadas não comprometem o mérito da proposta, mas indicam que ajustes precisos antes da promulgação serão determinantes para que a reforma produza os resultados esperados.
Para as empresas, o tema deve ser acompanhado desde já. A eventual aprovação do PL nº 6.204/2019 poderá alterar critérios de escolha da via executiva, políticas de protesto, documentação de crédito, estruturação de garantias, estratégias de cobrança e medidas defensivas contra constrições patrimoniais. Mais do que uma reforma procedimental, trata-se de uma possível mudança na forma de pensar a recuperação de crédito, de defesa em execuções civis e a gestão de contencioso.
A equipe de Contencioso Civil e Arbitragem do Felsberg Advogados está disponível para discutir os impactos do projeto sobre as estratégias de recuperação de crédito e de defesa em execuções civis.
