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Parcerias Público-Privadas para Cidades Inteligentes

Embora não haja um consenso a respeito do conceito de Smart City (Cidade inteligente), a definição mais aberta e abrangente da expressão remete à ideia da cidade que utiliza inteligentemente seus recursos. Indo um pouco além, pode-se classificar como Smart a cidade em que os serviços e utilidades públicas, oferecidos aos cidadãos em padrões de elevada qualidade, contribuem para a otimização do atendimento, em bases sustentáveis, às demandas sociais do ambiente urbano, como energia elétrica, iluminação pública, transporte e mobilidade, saneamento básico (água, esgoto, gestão de resíduos sólidos e de águas pluviais) e organização do trânsito, por exemplo.

Para que se tenha uma ideia da pluralidade de definições possíveis, Barcelona (Espanha) recebeu, em 2014, o título de Smart City em função de projeto desenvolvido pela Municipalidade que, integrando iluminação pública, veículos elétricos, internet pública (Wi-Fi) e controle de temperatura, umidade e poluição nas vias públicas, viabilizou a otimização, em bases sustentáveis, destes serviços e utilidades oferecidos aos cidadãos; no caso de Copenhagen (Dinamarca), também recentemente classificada pela União Europeia como Smart, o título deveu-se a projeto desenvolvido na área de mobilidade urbana, com a integração entre os diversos equipamentos públicos de transporte do Município – mesmo fator que conduziu Curitiba (Brasil), precursora do sistema “BRT – Bus Rapid Transit”, ao título de Cidade Inteligente.

De fato, num contexto de superpopulação dos centros urbanos ao redor do mundo, o emprego de inteligência (muitas vezes associada à tecnologia) na gestão dos recursos à disposição de seus moradores parece, cada vez mais, constituir requisito fundamental para o sucesso da urbe no atendimento às demandas dos cidadãos.

No caso brasileiro, em que pese a União e os Estados serem responsáveis por diversos serviços e utilidades públicas que demandam recursos (naturais, materiais, humanos e financeiros) para sua adequada prestação – por exemplo, energia elétrica (União) e gás (Estados) –, é no Município que residem as atribuições públicas mais próximas do dia-a-dia do cidadão, e que o afetam de modo mais direto, como iluminação pública, transporte público e mobilidade, água, esgoto, gestão de resíduos sólidos, drenagem de águas pluviais e organização do trânsito, por exemplo.

Especificamente quanto aos serviços de iluminação pública – conceituados pela legislação como “prover de claridade os logradouros públicos, de forma periódica, contínua ou eventual” –, embora de competência municipal, possuem evidente relação com os serviços de distribuição de energia elétrica (de competência federal). De tão relacionados que são, muito embora fosse reconhecida, historicamente, a titularidade municipal do serviço de iluminação pública, os ativos que o compõem, como a haste e a lâmpada, frequentemente eram contabilizados no balanço patrimonial das próprias Companhias Distribuidoras de Energia Elétrica, como “Ativo Imobilizado em Serviço”. Ou seja, as Concessionárias (Federais) de Distribuição de Energia Elétrica consideravam, contabilmente, os ativos de Iluminação Pública como “seus” – e, de fato, executavam a manutenção e a operação destes ativos, geralmente como obrigações vinculadas aos Contratos de Concessão de Distribuição de Energia.

Com o passar dos anos, contudo, percebeu-se um verdadeiro equívoco desta matriz de responsabilidades. Quando as figuras “Distribuidor de Energia” e “titular dos ativos de Iluminação Pública” se confundem numa só pessoa, dificilmente existirão incentivos à modernização das luminárias (e estruturas acessórias) com vistas à melhoria do consumo energético dos pontos de iluminação – por exemplo, a troca das lâmpadas de sódio e mercúrio por lâmpadas LED, medida que pode reduzir o consumo energético do Parque de Iluminação Pública em mais de 50%. Isso porque, ao fazê-lo, além de dispender recursos próprios na modernização das estruturas (sem que o Contrato de Concessão de Distribuição obrigue a realização de tais investimentos), o Distribuidor de Energia estaria contribuindo à redução de sua própria receita, “enxugando” a fatura de um de seus maiores consumidores (a Municipalidade, que, todo mês, recebe a fatura do consumo das luminárias).

Assim, de modo a resolver o evidente conflito de interesses e efetivamente atribuir aos Municípios a gestão das luminárias públicas, em 09 de Setembro de 2010 a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), por meio da Resolução n.º 414/10, estipulou que, em relação aos ativos de Iluminação Pública, deveriam ser, no prazo de 24 (vinte e quatro) meses, transferidos às Municipalidades, saindo, portanto, da contabilidade da Concessionária de Distribuição de Energia.

Após requerimentos por parte de diversos Municípios, que se julgavam “inaptos” a assumir a manutenção e operação dos ativos (por razões técnicas ou orçamentárias), o prazo de assunção, originalmente estabelecido como 09/09/2012, foi prorrogado por duas vezes, tendo se encerrado em 31 de Dezembro de 2014.

Nesse sentido, após a efetiva assunção da responsabilidade pelas luminárias e estruturas acessórias, alguns Municípios decidiram pela constituição de autarquias ou empresas públicas municipais para a gestão dos ativos e do serviço, centralizando nestas entidades (ou mesmo em órgãos da Administração Direta Municipal) as licitações e contratações inerentes ao Parque de Iluminação Pública (compra, troca e manutenção de lâmpadas, hastes, sistemas etc.).

Outros, porém, optaram por modelos de interação público-privada de longo prazo. Em 89 (oitenta e nove) Municípios – de acordo com dados da Radar PPP de semanas atrás –, a decisão dos gestores municipais foi a de estruturar e contratar Parcerias Público-Privadas (PPPs), na forma de Concessões Administrativas, atribuindo-se a parceiros privados a realização dos investimentos para a prestação do serviço de iluminação pública e transferindo-se a estes agentes, pelo Contrato de PPP, a responsabilidade pela gestão integral do Parque e dos riscos operacionais que lhe são inerentes, com a obrigação de entrega de serviço à Administração Municipal, em padrões de qualidade pré-fixados em Contrato.

Destes 89 projetos de PPP, o mais complexo e vultoso certamente consiste naquele recentemente modelado pelo Município de São Paulo, contemplando investimentos da ordem de R$ 2 bilhões, ao longo de 20 (vinte) anos, destinados à modernização, otimização, expansão, operação, manutenção e controle remoto e em tempo real da infraestrutura de toda a Rede de Iluminação Pública do Município de São Paulo.

A troca das lâmpadas tradicionais, substituindo-as por lâmpadas LED (Lighting Emitting Diodes), pode conduzir a significativas economias no consumo energético do Parque de Iluminação Pública – da ordem de 52% (cinquenta e dois) por cento –, além de melhorar sobremaneira a iluminação das vias, em virtude da possibilidade de maior direcionamento do feixe de luz, mitigando-se um dos principais fatores criminológicos ligados ao ambiente, qual seja, a deficiência da iluminação das vias públicas.

Além disto, lâmpadas LED possibilitam, quando integradas a um sistema inteligente, modulação de potência e detecção e correção de falhas nas lâmpadas por dispositivo remoto – a chamada telegestão –, o que contribui à redução do consumo energético e também reduz a necessidade de intervenções em campo (enxugando, com isto, o custo operacional do Parque de Iluminação Pública, em razão da necessidade de menos recursos materiais e humanos para as intervenções nas lâmpadas e estruturas acessórias).

No caso da PPP estruturada pelo Município de São Paulo, por exemplo, em cada uma das luminárias LED a serem instaladas no Município, deverá o Concessionário da futura PPP acoplar um controlador – dispositivo responsável pela comunicação entre a luminária e o Centro de Controle Operacional (CCO) –, a partir do qual se faz possível a transferência bidirecional de dados e informações que viabiliza, entre outras, as seguintes facilidades e funcionalidades: identificação, pelo CCO, da situação da luminária em tempo real (se ligada ou desligada); dimerização (modulação de luminescência) de acordo com os horários exatos de nascer e pôr-do-sol (que variam a cada dia), atribuindo-se maior eficiência ao consumo energético do Parque de Iluminação; e monitoramento, em tempo real, do consumo energético das luminárias.

E é exatamente na telegestão do Parque de Iluminação Pública que reside a verdadeira oportunidade de transformação da Cidade em Smart City.

Isso porque, independentemente de quem ocupe a posição de “operador” do Parque de Iluminação Pública (se o Poder Público, na gestão direta, ou se um parceiro privado, via PPP), é certo que, ao se adotar o sistema de telegestão descrito acima, estará o Município equipando-se com uma rede física de transmissão de dados e informações em tempo real que abrange todas as vias públicas da Cidade (uma vez que, em regra, os pontos de Iluminação Pública espalham-se por todo o território urbano).

Parece indutivo, nesse contexto, que (i) sendo o Poder Público Municipal responsável por diversos serviços e utilidades que envolvem equipamentos instalados nas vias públicas (semáforos, câmeras de vigilância, placas eletrônicas de orientação aos veículos e ao público etc.), (ii) estando o Município dotado de rede inteligente que passa por cada um dos pontos de Iluminação Pública (e, portanto, abrange todo o território do Município), e (iii) havendo, nessa rede inteligente, espaço para o trânsito de mais dados e informações, além daqueles destinados à telegestão das luminárias, a mesma rede física inteligente seja utilizada para a gestão de outros serviços e utilidades públicas municipais que envolvam equipamentos situados nas vias públicas, e que possam ser melhorados ou otimizados a partir de gestão remota em tempo real.

No caso brasileiro, assumindo-se que constituem atribuições dos Municípios todos os “serviços públicos de interesse local”, pode-se vislumbrar, num modelo de gestão inteligente do Parque de Iluminação Pública (que permita o trânsito de dados e informações pelas luminárias), a integração das seguintes utilidades públicas ao que se chamaria de “Rede Inteligente Municipal”: controle dos semáforos e de seu funcionamento, controle das câmeras de vigilância instaladas nas vias públicas (inclusive das câmeras “OCR”, habilitadas à identificação de placas de veículos), controle de tráfego nas vias públicas (identificando-se congestionamentos e reportando-se tais dados ao CCO, responsável pela gestão do trânsito e pelo envio de orientações aos munícipes pelas placas eletrônicas de mensagens variáveis instaladas nas vias públicas), controle do consumo de água, energia elétrica e gás em todos os prédios públicos municipais (Secretarias, Creches, Escolas etc.), controle de toda a frota de veículos oficiais do Município (com o monitoramento de sua posição, em tempo real), entre outras utilidades, monitoráveis a partir de uma única rede e um único Centro de Controle Operacional, que, neste modelo, passa a ser fonte permanente de informações ao Poder Público Municipal para a tomada de (melhores) decisões relativamente a tais utilidades públicas.

Se no cenário em que a “telegestão” limita-se aos serviços de iluminação pública, há a provável vantajosidade da delegação da operação do Parque a um parceiro privado (decorrente da maior habilidade supostamente detida pelo setor privado no gerenciamento dos encargos e riscos operacionais inerentes ao empreendimento), no cenário em que múltiplos serviços e utilidades públicas municipais são agregados ao Parque (na chamada “Rede Inteligente Municipal”) essa vantajosidade tende a ser ainda maior, visto que, à medida em que são agregados serviços e utilidades à mesma Rede, cresce a complexidade técnica de sua implantação e operação, fazendo com que a dispersão, pelo Poder Público Municipal, dos riscos operacionais e de integração tecnológica – a um Concessionário especializado – seja cada vez mais bem-vinda no âmbito do projeto.

Noutras palavras, sendo a PPP (na modalidade de Concessão Administrativa) a opção do Município para o desenvolvimento da “Rede Inteligente Municipal”, a responsabilidade por equipar essa Rede (subcontratando-se os diversos fornecimentos e serviços) e mantê-la, permanentemente, em perfeito estado de funcionamento, gerando os inputs necessários à tomada de decisões pelo Poder Público Municipal em relação às utilidades públicas ali conectadas, será de um parceiro privado, que fará jus a remuneração baseada em seu desempenho. E, caso algum dos riscos operacionais inerentes à complexidade tecnológica dessa Rede Inteligente se materialize (e acarrete, por exemplo, a indisponibilidade de alguma das funcionalidades ali conectadas, como a iluminação pública ou o controle dos semáforos), os custos adicionais para o restabelecimento da Rede (seja em termos de manutenção corretiva, seja quanto à aquisição de novos equipamentos, se necessária a substituição) serão suportados pelo parceiro privado, que, neste hipótese, também sofrerá os descontos na remuneração devida pelo parceiro público (decorrentes da eventual indisponibilidade), sem impacto dessa falha, portanto, ao patrimônio público.

Assim, a PPP para Smart City tem o efeito de blindar o Poder Público de custos indesejáveis, derivados da materialização de riscos operacionais do empreendimento, vez que, neste modelo, estará “comprando um serviço” do Concessionário, em padrões de qualidade e disponibilidade pré-estabelecidos no Contrato de PPP (independentemente dos meios eleitos pelo privado ou dos custos incorridos para o atingimento de tais padrões), e por preço fechado, definido na Licitação.

Adicionalmente à questão da transferência do risco operacional e de integração tecnológica, a opção pela PPP – em lugar da gestão direta da Rede Inteligente Municipal – ainda tem o condão de transferir a um parceiro privado a responsabilidade pelo financiamento de todos os componentes e sistemas envolvidos, cujo alto custo poderia, num modelo baseado em contratações administrativas esparsas (que exigem desembolsos imediatos pelo Poder Público), inviabilizar sua adoção pelo ente municipal. Isso porque, na estrutura de uma Concessão Administrativa, os investimentos que, em regra, situam-se no começo do projeto (neste caso, a aquisição das luminárias LED, dos componentes da telegestão, dos conectores, concentradores, sensores, equipamentos do CCO, semáforos adaptados ao Grid, câmeras adaptadas ao Grid etc.) são realizados pelo parceiro privado, cabendo ao Município, por sua vez, o pagamento de uma contraprestação que, em regra, é uniforme, e se estende por prazo de até 35 (trinta e cinco) anos. O efeito é de um verdadeiro financiamento ao Poder Público.

O primeiro projeto de PPP para Smart City baseado na integração de serviços e utilidades públicas municipais à Rede Inteligente de Iluminação Pública foi o conduzido pelo Município de Itatiba, no Estado de São Paulo, cuja Licitação ainda não ocorreu. O objeto da PPP contempla, além da iluminação pública (troca de luminárias para LED e telegestão), o controle dos semáforos e de seu funcionamento, controle das câmeras de vigilância instaladas nas vias públicas (inclusive das câmeras “OCR”, habilitadas à identificação de placas de veículos), controle de tráfego nas vias públicas (identificando-se congestionamentos e reportando-se tais dados ao CCO, responsável pela gestão do trânsito e pelo envio de orientações aos munícipes pelas placas eletrônicas de mensagens variáveis instaladas nas vias públicas), controle do consumo de água, energia elétrica e gás em todos os prédios públicos municipais (Secretarias, Creches, Escolas etc.), controle de toda a frota de veículos oficiais do Município (com o monitoramento de sua posição, em tempo real), entre outras utilidades, monitoráveis a partir de uma única rede e um único Centro de Controle Operacional.

Os investimentos que ficariam a cargo do Concessionário, no âmbito do Projeto, somavam R$ 21.802.000,00 (vinte e um milhões, oitocentos e dois mil Reais), divididos da seguinte forma: (i) R$ 11.798.000,00 (onze milhões, setecentos e noventa e oito mil Reais) na aquisição e instalação de luminárias LED; (ii) R$ 6.744.000,00 (seis milhões, setecentos e quarenta e quatro mil Reais) na aquisição e instalação dos dispositivos inteligentes (Smart Grid) acoplados aos equipamentos públicos (luminárias, semáforos, câmeras etc.) para viabilizar o trânsito bidirecional de dados e informações; e (iii) R$ 3.261.000,00 (três milhões, duzentos e sessenta e um mil Reais) na construção e equipagem do Centro de Controle Operacional, contemplando todos os equipamentos, mobiliário, softwares etc.

Em contrapartida à realização destes investimentos e à permanente operação da Smart City (que resultaria em despesas operacionais da ordem de R$ 76.145.000,00, ao longo dos 20 anos do Contrato de PPP), o Concessionário faria jus a remuneração mensal, paga pela Municipalidade, vinculada ao atingimento dos indicadores de qualidade e disponibilidade constantes do Contrato, e que equivaleria a, no máximo, R$ 500.000,00 (quinhentos mil Reais) – “teto” da contraprestação admitido na Licitação, que seria reduzido após o processamento das Propostas Comerciais das Licitantes.

Caso algum dos riscos operacionais ou de integração tecnológica se materializasse, ocasionando falha ou interrupção de algum ou alguns dos serviços delegados à Concessionária da Smart City, até 15% (quinze por cento) de sua remuneração mensal poderia ser descontada pelo Município – constituindo, pois, estímulo à permanente e perfeita manutenção das estruturas que compõem a Cidade Inteligente, além de blindar do Poder Público contra dispêndios destinados a remediar eventuais riscos operacionais materializados.

Atualmente, o projeto itatibense encontra-se ainda em fase de preparação (com sua Consulta Pública já realizada), tendo sido requeridos esclarecimentos e informações por parte do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.

Os Municípios paranaenses de Guarapuava, Maringá e Dois Vizinhos também vêm estruturando projetos de PPP destinados à realização de investimentos e prestação de serviços de interesse público local, no formato de Smart City, por meio de rede inteligente instalada no Parque de Iluminação Pública. Tais projetos, contudo, encontram-se ainda em fase preliminar, não tendo sido instaurada Licitação.

É certo, porém, que, num universo de quase 5.600 Municípios brasileiros, as PPPs – independentemente da modelagem eleita em cada caso, que deve levar em consideração as peculiaridades e limitações de cada Municipalidade – certamente consistirão em caminho para a transformação das Cidades em Inteligentes, contribuindo, assim, para a otimização do atendimento, em bases sustentáveis, às demandas sociais do ambiente urbano.

(Este artigo reflete as opiniões do autor, e não do PPP Brasil. O portal não se responsabiliza e nem pode ser responsabilizado pelas informações acima ou por prejuízos de qualquer natureza em decorrência do uso dessas informações).

Fonte: Portal PPP Brasil  – http://pppbrasil.com.br/portal/content/artigo-parcerias-p%C3%BAblico-privadas-para-cidades-inteligentes

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